Entwicklungsminister Gerd Müller und Arbeitsminister Hubertus Heil haben im Juli angekündigt, Eckpunkte für ein Lieferkettengesetz zu veröffentlichen. Warum ist dieser wichtige erste Schritt in Richtung einer gesetzlichen Verankerung unternehmerischer Sorgfaltspflichten noch immer nicht getan? Der Beitrag legt dar, warum ein Lieferkettengesetz längst überfällig und die Sorge, dass Unternehmen einem unkalkulierbaren Haftungsrisiko ausgesetzt werden, unbegründet ist.
Von Steffen Kommer und Sebastian Eickenjäger
Menschenrechtsverletzungen dürfen nicht Teil der unternehmerischen Wertschöpfung sein. Dies fordert die Initiative „Lieferkettengesetz“, der sich auch FIAN angeschlossen hat, zurecht. Gerade im Bereich der Nahrungssysteme zeigt sich indes ein zunehmendes Ungleichgewicht: „Input“-Märkte (Saatgut, Dünger, Agrargifte), der Handel mit Agrarrohstoffen sowie der Lebensmittelhandel werden immer stärker von transnationalen Unternehmen dominiert. Gleichzeitig sinken die Erträge von Bäuerinnen und Bauern. Landarbeitenden werden oft nur „Hungerlöhne“ gezahlt, lokale Gemeinschaften werden infolge großflächiger Landinvestitionen ihrer Subsistenzgrundlagen beraubt.
Bereits 2011 hat der UN-Menschenrechtsrat „Leitprinzipien über Wirtschaft und Menschenrechte“ verabschiedet, die auf drei Säulen basieren: Erstens der staatlichen Pflicht, Menschen vor wirtschaftsbezogenen Beeinträchtigungen zu schützen („Schutz“). Zweitens der unternehmerischen Verantwortung, die Menschenrechte zu achten („Achtung“). Und drittens dem Gebot, bei eingetretenen Verletzungen einen effektiven Zugang zu Wiedergutmachung zu gewährleisten („Abhilfe“).
Kodifizierung der Leitprinzipien
Ein Sorgfaltspflichtengesetz könnte eine entscheidende Schwachstelle der Leitprinzipien beheben: Diese enthalten gegenüber Unternehmen lediglich Empfehlungen, wie sie „Risiken“ vermeiden können. Durch die Verabschiedung eines Gesetzes könnten – wie auch von rund 50 deutschen Unternehmen ausdrücklich gefordert – die bislang als „best practices“ beschriebenen Sorgfaltspflichten verbindlich kodifiziert und damit faire Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden.
Der ursprüngliche Ansatz der Bundesregierung, auf eine freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen zu setzen, ist gescheitert. Das Ziel, mindestens 50 Prozent aller in Deutschland ansässigen Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeiter*innen – ca. 7.300 Unternehmen – bis 2020 dazu zu bewegen, menschenrechtliche Sorgfalt in ihre Unternehmensprozesse zu integrieren, gilt aufgrund der ernüchternden Ergebnisse der jüngsten Umfrage als unerreichbar.
Die Verabschiedung der angekündigten Eckpunkte scheint bislang gleichwohl am Widerstand von Wirtschaftsminister Peter Altmaier zu scheitern. Auch das Zugeständnis, das Gesetz aufgrund der Corona-Pandemie erst nach einem Übergangszeitraum von drei Jahren in Kraft treten zu lassen, hat daran nichts geändert. Neben den Fragen, ab welcher Unternehmensgröße das Gesetz greifen und ob dieses auch Umweltstandards umfassen soll, scheint sich Altmaier vor allem an einer möglichen Haftung deutscher Unternehmen zu stören.
Ausgestaltung eines Lieferkettengesetzes
Obwohl in Deutschland bisher weitgehend auf Freiwilligkeit gesetzt wurde, könnte eine gesetzliche Regulierung an eine mittlerweile vielschichtige (Rechts)praxis anknüpfen. Denn im Anschluss an die Verabschiedung der UN-Leitprinzipien wurden eine Vielzahl an Prozessen initiiert, die darauf abzielen, diese mit Leben zu füllen und in der Praxis anzuwenden. Zu nennen sind die auf der Grundlage der OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen geschaffenen Beschwerdemechanismen, die Richtlinie der EU zur Menschenrechtsberichterstattung, mit der die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, Großunternehmen zur sogenannten nichtfinanziellen Berichterstattung zu verpflichten, die Spruchpraxis der UN-Menschenrechtsorgane zu den staatlichen Schutzpflichten sowie private Initiativen, die auf der Grundlage der UN-Leitprinzipien Rahmenwerke im Hinblick auf die Pflichten Privater (z.B. im Hinblick auf Berichtspflichten) entwickelt haben.
Ein Lieferkettengesetz könnte an diese Entwicklungen anknüpfen, indem es nicht nur eine Haftungsregelung für die Verletzung von Sorgfaltspflichten, sondern darüber hinaus eine Reihe von prozeduralen Vorgaben, die schon in den oben genannten Regulierungen angelegt sind, vorsehen könnte. Hierbei handelt es sich um die Durchführung von Risikoanalysen, die Implementierung von Präventions- und Abhilfemaßnahmen in die Geschäftspolitik sowie die Einrichtung von Compliance-Beauftragten und internen Beschwerdemechanismen. Diese Anforderungen fordern Unternehmen dazu auf, ihre Strukturen für menschenrechtliche Risiken zu sensibilisieren und interne Evaluations- und Lernprozesse zu ermöglichen.
Überwachung notwendig
Die Einhaltung dieser Vorgaben sollte von einer zuständigen staatlichen Behörde überwacht werden. Und dies im klassischen Sinne mit Verfügungen und Bußgeldverfahren. Werden die prozeduralen Mechanismen nicht umgesetzt bzw. eingerichtet, droht ein Bußgeld. Dies erscheint zunächst banal; das Kleinarbeiten der komplexen Rechtsfragen und Sachverhalten kann aber nur in entsprechenden Verfahren und einem Streiten über die konkreten rechtlichen Anforderungen erfolgen. Hierbei kann wiederum auf das zurückgegriffen werden, was die transnationale Rechtspraxis bisher erarbeitet hat. Die Anforderungen an die Durchführung von Risikoanalyse müssten daran anknüpfen und etwa durch Verordnungen konkretisiert werden, um auch eine inhaltliche Prüfung durch die zuständigen Behörden (externe Evaluation) zu ermöglichen. Zusammengefasst bedarf die Implementierung von Menschenrechten in der Praxis transnationaler Unternehmen mehr Rechtspraxis und eine weitere Ausdifferenzierung des Rechts.
Die Einbettung dieses Prozesses in nationales Recht, das für das bisher geschaffene transnationale Recht offenbleibt, erscheint als die richtige Strategie. Ein Lieferkettengesetz könnte in diesem Sinne an die bisherigen transnationalen Rechtsentwicklungen anzuknüpfen und gleichzeitig die klassischen Mechanismen der staatlichen Aufsicht für die Durchsetzung der Regelungen nutzen. Hierin bestünde die eigentliche Stärke des Gesetzes: die Öffnung für transnationale Rechtwicklung hinsichtlich der Ausformung der materiellrechtlichen Vorgaben und die Nutzung staatlicher Aufsichtsformen zur Begleitung und Durchsetzung.
Statt der kommunalen Gewerbeaufsicht die Aufgabe der Aufsicht zu übertragen, sollte eine zentrale Aufsicht erfolgen, z.B. in der Form einer Bundesbehörde oder einer gemeinsamen Anstalt öffentlichen Rechts der Länder nach dem Vorbild des künftigen Glücksspielstaatsvertrags.
Kein unkalkulierbares Haftungsrisiko
Ein Lieferkettengesetz würde schließlich nicht mit einer unbegrenzten Haftungsübernahme für alle Beteiligten in der Wertschöpfungskette einhergehen. Anknüpfungspunkt für einen zivilrechtlichen Haftungstatbestand wäre allein die Verletzung von eigenen gesetzlichen Sorgfaltspflichten.
Eine sachgerechte Begrenzung der Pflichtentiefe könnte durch das Kriterium der „Angemessenheit“ erreicht werden. Danach wäre im Einzelfall insbesondere mit Blick auf die Art der Geschäftstätigkeit, die Wahrscheinlichkeit und die mögliche Schwere der Menschenrechtsverletzung sowie die Einwirkungsmöglichkeit des Unternehmens der Umfang der erforderlichen Sorgfalt zu bestimmen. Je näher die Beziehung zum Zulieferer und je höher die Einwirkungsmöglichkeit, desto größer wäre die Verantwortung.
Um die gerichtliche Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen effektiv zu ermöglichen, sollten allerdings eine Beweislastumkehr und Offenlegungspflichten geprüft werden. Klägerinnen und Klägern ist es praktisch kaum möglich, die Verletzung von Sorgfaltspflichten nachzuweisen. Sorgfaltsprozesse und -entscheidungen sind unternehmensinterne Vorgänge, in welche die betroffenen Personen und ihre Beistände keinen Einblick haben.
Dr. Steffen Kommer ist Beiratsmitglied von FIAN Deutschland, Autor des Buchs „Menschenrechte wider den Hunger“ und bei der Senatorin für Justiz und Verfassung in Bremen tätig.
Dr. Sebastian Eickenjäger ist Jurist und arbeitet als Referatsleiter beim Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen.
